23.10.2020 - La distribution de l’électricité, retour des concessions ?
Projet : Devenir du secteur de l’électricité au Maroc
Atelier 02 : « Quel modèle pour la distribution de l'électricité pour le Maroc ? »
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23.10.2020 - La distribution de l’électricité, retour des concessions ? |
La présente contribution volontaire est destinée
au 2ème atelier organisé, le 23.10.2020
à Casablanca, par l’Association Energies des HC de l’ONEE-Branche Electricité,
dans le cadre du projet de réflexion sur « Le devenir du secteur de
l’électricité au Maroc » qu’elle a lancé en juin 2020. Elle est destinée à
alimenter la réflexion à des propositions de réponses à l’interrogation
« Quel modèle pour la Distribution de l’Electricité au
Maroc ? ».
Omar EL KINDI - 08.10.2020, mise à jour après l’atelier du 23.10.2020
1. Aperçu de l’histoire de la distribution d’électricité au Maroc 4
1.1- Le Protectorat, premières concessions : 1912 – 1956 4
1.3- Les privatisations : 1980 – 2006 6
2. Concepts et définitions 7
2-1. Le service public 7
2-2. La gestion déléguée 7
3. Situation actuelle de la distribution de l’électricité au Maroc 9
3-1. Les régies communales 9
3-2. Les gestionnaires délégués 10
3-3. L’Office National de l’Electricité et l’Eau potable (ONEE) 11
4. Rapports sur la gestion déléguée de la distribution au Maroc 12
4.1- La Cour des Comptes 12
4.2- Le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE) 13
5. La tarification facteur social 14
6. Compléments présentés en atelier du 23.10.2020 15
La présente contribution volontaire est destinée au deuxième atelier organisé par l’Association Energies des HC de l’ONEE-Branche Electricité, dans le cadre du projet de réflexion sur « Le devenir du secteur de l’électricité au Maroc » qu’elle a lancé en juin 2020. Elle est destinée à alimenter la réflexion à des propositions de réponses à l’interrogation « Quel modèle pour la Distribution de l’Electricité au Maroc ? ». N’étant pas spécialiste de « La distribution », j’ai groupé dans ce texte des informations thématiques collectées au gré des lectures pour alimenter le débat sur des aspects pas nécessairement techniques.
« Ce n'est
pas parce que notre Etat, nos services publics,
nos administrations présentent
des défauts qu'il faut
remettre en question le concept même de service
public"
Dominique Méda – Philosophe et sociologue française
· Introduction
La réflexion sur « Le devenir du Secteur de l’électricité au Maroc » initiée et coordonnée, depuis juin 2020, par l’Association Energies des cadres de l’ONEE-Branche Electricité (ONEE-BE), a pour objet de suggérer une approche de gouvernance compatible avec une transition énergétique réaliste et maîtrisée préservant la sécurité du pays et l’accès universel et abordable à l’électricité, à la veille de la présentation par la CSMD[1] et de la très probable adoption d’un « Nouveau Modèle de Développement »
Un deuxième atelier d’échange sera organisé sur le thème « Quel modèle pour la distribution de l'électricité pour le Maroc ? ». Le choix du thème de la présente contribution à cette prochaine rencontre d’échange, sous l’intitulé « La distribution de l’électricité, retour des concessions ? » s’inscrit dans le besoin, plusieurs fois exprimé par les opérateurs publics et privés et par les départements gouvernementaux, de restructurer ce sous-secteur qui aurait atteint ses limites. En effet, entre l’expérience des concessions confiées à des capitaux étrangers, depuis 1997, la volonté de ceux-ci d’élargir leur champ d’intervention sur le territoire national et le projet de Régionalisation avancée, il est devenu nécessaire de réfléchir à l’adaptation des services publics locaux, dont celui de l’électricité. La délégation au privé de la gestion de ce service public sera-t-elle plus pertinente et plus profitable pour les usagers et pour le pays que le maintien en les adaptant des établissements publics nationaux et communaux ? Voilà un débat utile et nécessaire, en ces temps de privatisations directes et indirectes qui se généralisent.
Rappelons qu’en 26 septembre 2014, l’ONEE, Lydec, ainsi que les ministères de l’Intérieur, des Finances, de l’Energie et la wilaya du Grand Casablanca avaient signé une convention détaillant les conditions de cession et de transfert des actifs de l’ONEE à l’autorité délégante (les communes urbaines de Casablanca, Mohammedia et Aïn Harrouda). Celle-ci s’engage à confier la gestion de ces services au délégataire, Lydec en l’occurrence, dès l’accomplissement de la procédure de délibération des conseils communaux concernés et sa validation par l’autorité de tutelle. Cette convention n’a pas été suivie d’effet, à ce jour.
Plus récemment, début 2019, le Ministre de l’Energie et des Mines, avait annoncé qu’une décision relative à la création de distributeurs régionaux a été prise. Ce nouveau choix en cours de gestation avec le ministère de l’Intérieur (Autorité de tutelle des délégataires) consiste à créer une société de distribution régionale au niveau des 12 régions du Royaume.
En novembre 2019, lors de la présentation aux parlementaires des réalisations de l’année 2019de son ministère, le Ministre de l’Intérieur a annoncé le lancement d’une « étude globale de restructuration du secteur de la distribution de l’eau et de l’électricité et le service d’assainissement liquide dans l’objectif de créer des sociétés régionales multiservice »
Dans le même temps, après avoir regroupé, pour des raisons restées inexpliquées, l’Office National de l’Electricité (ONE) et l’Office National de l’Eau Potable (ONEP) pour créer l’ONEE par la Loi 40-09, depuis 2011, il est de plus en plus question de transfigurer les structures de la Branche Electricité par la séparation de ses trois « missions originelles » que sont la production, le transport et la distribution de l’électricité et de les confier, en totalité ou en partie, à d’autres opérateurs.
Toutes ces actions mises en œuvre ou annoncées n’ont pas manqué d’alerter les travailleur(e)s de l’ONEE et des Régies communales, tous métiers confondus, qui s’inquiètent de l’impact de cette déstructuration - restructuration sur leurs conditions de travail et sur la préservation de leurs acquis sociaux ; une dimension qui ne semble pas prioritaire dans certaines approches technocratiques des réformes du secteur public.
Cela confirme que « La distribution publique d’électricité est un service public local et se situe ainsi dans un champ politique, avec ses acteurs, élus, institutionnels et privés, ses représentations positives ou négatives des mots-concepts que sont la péréquation tarifaire, le service public, l’entreprise publique, les régies, etc. »[2]
1. Aperçu de l’histoire de la distribution d’électricité au Maroc
1.1- Le Protectorat, premières concessions : 1912 - 1956
« En dehors de la gérance de quelques petits réseaux de distribution, EEM se confine à la production de l'énergie qu'elle vend en gros. Quant à la distribution, elle demeure entre les mains de quelques compagnies concessionnaires se fournissant auprès du producteur unique. La plus importante, la Société marocaine de distribution d'eau, de gaz et d'électricité (SMD), approvisionne Casablanca et Rabat depuis 1915 et 1916. Elle cède ses usines génératrices à EEM en 1925 pour se spécialiser dans la vente au détail[4]. »
Société Marocaine de Distribution d’eau, de gaz et d’électricité (SMD) : Fondée en 1914
« Les pays en voie de développement, après leur accession à l’indépendance politique, ont opté pour des voies de développement différentes. Ainsi, en fonction des conditions de recouvrement de la souveraineté nationale, de l’idéologie des hommes eu pouvoir, certains pays ont opté pour le modèle « capitaliste de développement », d’autres se sont engagés dans la voie dite « intermédiaire » ; il y a ceux, en fin, qui ont opté pour le modèle « socialiste de développement », mais dans tous les pays du « tiers-monde », le secteur des entreprises publiques a connu une extension considérable[9] »
Concernant la Distribution, l’article 3 du dahir portant création de l’ONE stipule :
« Le présent dahir ne modifie pas les régimes actuels d'exploitation des services communaux de distribution et, éventuellement, de production d'énergie électrique.
« Toutefois, si à la date d'expiration ou de résiliation anticipée d'une concession ou d'une gérance, il n'est pas créé une régie communale d'exploitation, l'Office national de l'électricité sera obligatoirement chargé de ce service. Les modalités de prise de possession des installations, l'organisation et les conditions de fonctionnement dudit service seront déterminées par décret pris sur proposition des ministres des travaux publics et de l'intérieur, après avis du ministre des finances »
Une année plus tard, sera publié le Décret n° 2-64-394 du 29.09.1964 relatif aux régies communales, dotées de la personnalité civile et de l'autonomie financière (BO 2709 du 30.09.1964) qui sera suivi par la création 17 Régies Autonomes de Distribution d'Eau et d'Electricité sous la tutelle du ministère de l’Intérieur :
· Eau & Electricité (09) : RAD (Casablanca), RED (Rabat), RADEEC (Chaouia),
RADEEF (Fès), RADEEJ
(El Jadida), RADEEM (Meknès), RADEEMA (Marrakech), RAK (Kénitra), RADEEL
(Larache).
· Eau (06) : RADEEN (Nador), RADEEO (Oujda), RADEES (Safi), RADEET (Béni Mellal), RADEETA (Taza), RAMSA (Agadir).
NOTA :
Les dates de création, vers 1963, des régies communales de Casablanca (RAD) et
de Rabat (RED)
ne sont pas mentionnées sur le site de DEPP.
1.3- Les privatisations : 1980 - 2006
La décennie 1980 a été marquée par deux faits majeurs qui vont fixer le cap des restructurations, à partir de la décennie suivante, du secteur de l’électricité[12], en général et de la distribution, en particulier :
* 1983 : « Plan d’ajustement structurel » (PAS) prôné par la banque mondiale[13] qui va durer jusqu’en 1993.
* 1988 : Discours royal sur les privatisations lors de la session de la Chambre des représentants du 08.04.1988 qui constituera le préambule de la Loi 39-89 autorisant le transfert d'entreprises publiques au secteur privé.
Dans ce cadre, le secteur de production de l’électricité fera l’objet d’un programme de privatisation commencé, en 1994, par « l’entame » du monopole de la production par l’ONE suivi, en 1997, par cession en PPA à la Société JLEC, de la nouvelle centrale thermoélectrique de Jorf Lafsar.
Suivront, immédiatement, des contrats de gestion déléguée des services de distribution de l’eau et de l’électricité et de l’Assainissement signés avec des opérateurs privés, alors que le cadre législatif et règlementaire n’existait pas encore.
Ainsi, en 1997, « la Lyonnaise des Eaux prit le contrôle de la régie publique (Régie autonome de distribution) à Casablanca ; l’ancienne RAD devient la Lydec. En 1999, la même opération fut effectuée à Rabat au profit d’investisseurs espagnols et portugais »[14] ; la RED devient Redal. En 2001, Veolia Environnement prend le contrôle de Tanger (RAID) et Tétouan (RED) sous l’appellation Amendis.
Les principaux textes législatifs et règlementaires viendront, plus tard. En particulier, la loi 54-05 spécifique à la gestion déléguée promulguée le 14 février 2006 et dont l’article premier stipule « La présente loi s'applique aux contrats de gestion déléguée de services et d'ouvrages publics passés par les collectivités locales ou leurs groupements et par les établissements publics qu’elle s’applique aux contrats conclus par les collectivités locales ou leurs groupements et par les établissements publics », ce qui exclut les contrats de l’Etat[15] :
Source : Avis CESE -Saisine n° 18/2015
- La loi n°47-96 du 02.04.1997 relative à l’organisation de la Région.
- Loi n° 79-00 du 03.10.2002 relative à l’organisation des collectivités préfectorales et provinciales ;
- Loi 78-00 du 21.11.2002 portant charte communale promulguée tel qu’elle a été modifiée et complétée.
- Loi 54-05 du 14.02.2006 relative à la gestion déléguée des services publics.
- Décret 2-06-362 du 9.08.2006 pris pour l'application des articles 5 et 12 de la loi n° 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics, qui a renvoyé à un arrêté du ministre de l’intérieur, pour la fixation des formes et modalités des documents d’appel à la concurrence des gestions déléguées des collectivités territoriales ainsi que l’établissement des contrats-types.
- Loi 45-08 du 18.02.2009 relative à l’organisation des finances des collectivités locales et de leurs groupements ;
- Loi n° 21-10 du 17.08.2011 modifiant et complétant la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’état sur les entreprises publiques et autres organismes.
- Loi n°86-12 du 24.12.2014 relative aux contrats de partenariat public-privé
2. Concepts et définitions
2-1. Le service public[16] :
Le secteur public peut être défini comme le secteur qui regroupe toutes les activités économiques et sociales prises en charge par les administrations, les entreprises publiques et les organismes publics de sécurité sociale (caisses nationales). Il comprend donc trois composantes :
1. Les administrations, qui prennent en charge des activités d’intérêt général ;
2. Les entreprises publiques, c’est-à-dire dont une personne publique détient la majorité du capital. Elles étaient traditionnellement considérées comme un élément de la politique économique et sociale du gouvernement, dont les choix pouvaient différer sensiblement de ceux des entreprises privées. Aujourd'hui, toutefois, leur mode de fonctionnement est de plus en plus proche de celui des entreprises privées ;
3. Les établissements publics administratifs chargés de la sécurité sociale, les caisses nationales, qui assument la gestion des grandes politiques sociales de la nation. Ils s’appuient d’ailleurs sur des organismes de droit privé à forme mutualiste (les caisses de base).
Le secteur public permet d'offrir un service de qualité et respectueux des besoins des citoyens afin de permettre un accès aux services de base tels l'éducation ou la santé, à un moindre coût.
Cependant, les activités de service public peuvent être prises en charge par des organismes privés (délégations de service public) qui, par définition, n’appartiennent pas au secteur public. Le "périmètre" du service public est donc plus large que celui du secteur public.
L’Union Européenne, dans sa démarche de libéralisation généralisée, a « abandonné » le concept français de « Service public » et l’a remplacé par « service d’intérêt général (SIG) » et en donne la définition suivante :
« Les services d’intérêt général[17] sont des services considérés par les autorités publiques des pays membres de l’UE comme étant d’intérêt général et faisant par conséquent l’objet d’obligations de service public spécifiques. Ils peuvent être fournis par l’État ou par le secteur privé »
Elle a défini, par ailleurs, les services d’intérêt économique général : « Il s'agit des services de base fournis à titre onéreux, tels que les services postaux. Ils sont soumis aux règles européennes régissant le marché intérieur et la concurrence. Ces règles peuvent toutefois faire l’objet de dérogations si cela s’avère nécessaire pour protéger l’accès des citoyens aux services de base »
Dans son article 2, la Loi 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics a défini les principes du service public à respecter : égalité des usagers, continuité du service et son adaptation aux évolutions technologiques, économiques et sociales.
2-2. La gestion déléguée
« La gestion déléguée est un contrat par lequel une personne morale de droit public, dénommée "délégant" délègue, pour une durée limitée, la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à une personne morale de droit public ou privé, dénommée "délégataire" en lui reconnaissant le droit de percevoir une rémunération sur les usagers et/ou de réaliser des bénéfices sur ladite gestion » Loi 54-05 (Art. 2)
Définition citée par le CESE[18] : « La collectivité délègue à un opérateur public ou privé les missions globales de gestion d’un ouvrage ou d’un service public. Les missions sont ou combinent : la conception, la construction, la réhabilitation, l’exploitation, l’entretien, la maintenance et le financement. La collectivité reste propriétaire des équipements »
Une privatisation est un transfert de la propriété d'une grosse partie, voire de la totalité, du capital d'une entreprise du secteur public au secteur privé. Après une privatisation, une entreprise peut rester sous le contrôle partiel ou complet de l'État si ce dernier choisit de rester actionnaire[19].
Rappel de la genèse d’un dogme :
Conformément
à la doctrine libérale élaborée aux 18ème et 19ème siècles, le rôle de
l’Etat était
le maintien de l’ordre public et la réalisation des missions régaliennes. C’est
la conception de l’Etat-Gendarme. Selon cette conception, le Budget de l’Etat
avait pour mission de financer la force publique, la justice, la diplomatie.
Toute autre dépense publique, surtout dans le secteur économique et social, ne
répondait pas, selon les Classiques, au rôle de l’Etat et portait atteinte à la
liberté individuelle, à l’initiative privée et aux lois naturelles de
l’économie du marché.
Dans son ouvrage[20] « La Richesse des nations » (1776), Adam Smith, considéré comme le fondateur de l’économie (dite) moderne se prononce pour un rôle limité de l’État. Il cherche à montrer comment la concurrence et le « motif de profit » conduisent les individus à servir l’intérêt public en poursuivant leurs propres intérêts privés. Du simple fait qu’ils se font concurrence, ils offrent à d’autres individus les biens que ces derniers souhaitent. De plus, les seules entreprises qui parviennent à survivre sont celles qui produisent ce qui est souhaité par tous, et ce à un prix aussi faible que possible. Selon Smith, l’économie est ainsi conduite à produire ce qui est souhaité par tous et de la meilleure façon possible – comme s’il existait une « main invisible »
Plusieurs des économistes libéraux du XIXème siècle ont ainsi élaboré la doctrine connue sous le nom de « laisser-faire ». Le gouvernement devait laisser le secteur privé agir seul. Il ne devait pas essayer de réglementer ou de contrôler les entreprises privées. La concurrence sans entrave était celle qui devait servir au mieux les intérêts de la société.
D’autres économistes libéraux tels Joseph Schumpeter (destruction créatrice) et, plus tard, Milton Friedmann (Ecole de Chicago) prolongeront ces thèses pour aboutir, dans les années 1970 à la conceptualisation d’une doctrine sous forme de recommandations dites du « Consensus de Washington ». S’en suivra un mouvement de libéralisation débridée sous l’impulsion (pression) du Groupe FMI-Banque Mondiale et à faire de la privatisation un dogme et une panacée pour tous les problèmes des pays dits en voie de développement.
Chez nous, au lendemain du discours royal de 1988 devant le Parlement, sur les nécessaires privatisations, Michel Rousset[21] écrivait :
« La privatisation doit en effet éviter trois écueils : elle ne doit pas mettre en péril l'emploi, elle ne doit pas favoriser la domination des groupes financiers les plus puissants, elle ne doit pas non plus favoriser le renforcement des centres et régions les plus développés, mais au contraire être mise au service de la politique régionale.
3. Situation actuelle de la distribution de l’électricité au Maroc
Le service public de la distribution de l’électricité au Maroc est partagé entre sept régies communales, relevant de la tutelle du ministère de l’intérieur, un établissement public national, l’Office National de l’Eau et de l’Electricité (ONEE) et quatre sociétés délégataires étrangères relevant de deux multinationales françaises.
3-1. Les régies communales
Les régies communales ou intercommunales sont placées sous la tutelle du ministère de l’Intérieur, conformément au Décret n° 2-64-394 du 29.11.1964 relatif aux régies communales, dotées de la personnalité civile et de l'autonomie financière. La coordination au sein du ministère est assurée par la Direction Générale des Collectivités locales (DGCL).
Article 2 du décret stipule : « La délibération d'un conseil communal ou d'un comité syndical instituant une régie dotée de la personnalité civile et de l'autonomie financière ou mettant fin est approuvée expressément par arrêté du ministre de l’intérieur pris après avis, conforme du ministre chargé des finances et du ministre des travaux publics ou du ministre compétent »
Actuellement, sept (07) régies communales de distribution d’eau et d’électricité, et de l’assainissement liquide assurent la distribution de l’électricité : RADEEF à Fès, RADEEMA à Marrakech, RADEM à Meknès, RAK à Kenitra, RADEES à Safi, RADEEJ à El Jadida et RADEEL à Larache.
Le rapport présenté aux parlementaires par le Ministre de l’Intérieur, en novembre 2019, sur « Les réalisations du Ministère de l’Intérieur en 2019 » donne les informations actualisées suivantes sur la situation et l’avenir immédiat de ces régies, y compris les six (6) qui assurent la distribution de l’eau et le service d’assainissement liquide.
3-1-1. Situation des régies
Chiffres clés de la branche Electricité (2014-2018)
|
Rubrique |
2014 |
2018 |
Variation |
|
Abonnés |
1.140 000 |
1.380.000 |
+21 % |
|
Chiffre d’affaires (kDH) |
2.940.000 |
3.010.000 |
+2.38 % |
|
Investissements (kDH) |
254.100 |
296.590 |
+17 % |
La Régie de Marrakech (RADEEMA) a bénéficié de trois contrats programmes : 2010-2012 et 2013-2016 qualifiés de réussite, 2017-2019, en voie d’achèvement, et le quatrième 2020-2023, en cours d’approbation.
Quatre autres régies jugées pouvoir passer du contrôle à priori au contrôle d’accompagnement, conformément à la Loi 69-00, bénéficieront de contrat-programmes pour une période de quatre ans. Il s’agir de la RADEEF (Fès), la RADEJ (El Jadida), la RADEM (Meknès) et la RAK (Kénitra).
Concernant les ressources humaines, la DGCL procède à l’actualisation du Statut définissant les conditions d’embauche, des salaires et du parcours professionnel.
3-1-2. Situation envisagée
La DGCL se propose de lancer une étude d’actualisation des cadres juridique et institutionnel des régies de distribution et l’amélioration des outils de leur gouvernance.
Pour 2019-2023, le volume des investissements prévus dans la branche électricité est de 1.958.260 kDH, soit +45% par rapport à 2014-2018 (1.346.340 kDH).
Le même rapport du ministère de l’intérieur présente les grandes lignes du projet de « restructuration des services de distribution de l’eau et de l’électricité et de l’assainissement liquide » comprenant :
1. La réalisation d’une étude globale de restructuration du secteur devant aboutir à la création de Sociétés Régionales qui seront chargées de la gestion de la distribution de l’eau et de l’électricité et de l’assainissement liquide dans chaque région ;
2. La mise en œuvre de cette structure, dans un délai de deux années, dans quatre régions : Casablanca-Settat, Marrakech-El Haouz, Souss-Massa et Guelmim-Oued Noun ;
3. La généralisation à tout le territoire national, dans un délai de quatre ans.
NOTA : Le rapport ne traite pas de l’impact de cette
restructuration sur les contrats de gestion déléguée
de Lydec, Redal et Amendis.
3-2. Les gestionnaires délégués
Deux multinationales françaises se partagent les quatre contrats (30
ans) de délégation couvrant
46 communes : Lyonnaise des Eaux à Casablanca et Mohammedia
(Lydec) et Véolia Environnement à Rabat-Salé-Témara (Redal) et à Tanger et
Tétouan (Amendis) :
· Lydec[22] :
Lydec (Lyonnaise des Eaux de Casablanca) est une filiale marocaine du groupe français Suez créée en 1995. Elle gère, depuis 1997, la distribution d’eau potable et d’électricité, la collecte des eaux usées et pluviales et l’éclairage public pour plus de 4 millions d’habitants de 11 communes de la Région du Grand Casablanca.
Elle est cotée à la bourse de Casablanca Depuis 2005. Répartition de son capital au 31 décembre 2018 : Suez (51.00%) - RMA (16.27%) - Fipar Holding (15.99%) et Flottant (16.74%)
En 2018, toutes branches confondues, Lydec comptait 3 326 collaborateurs et son chiffre d'affaires s’élevait à 7,24 milliards de DH et le bénéfice net à 204.000 kDH.
Fin 2019, le nombre total des clients électricité est de 1.048.342, dont 1.730 clients Moyenne Tension.
La Lyonnaise des eaux
La Lyonnaise des eaux était une entreprise spécialisée dans la distribution d’eau et les services d’assainissement. Elle avait rejoint la branche environnement du groupe Suez en 1997. Depuis la fusion de Gaz de France et de Suez le 21 juillet 2008, Lyonnaise des eaux était l'une des principales sociétés du groupe Suez Environnement détenu partiellement par GDF Suez.
Le 12 mars 2015, la marque commerciale Lyonnaise des Eaux est abandonnée au profit de la marque unique de son groupe de rattachement : Suez Environnement devenu Suez, en juillet 2015.
Opérateur auprès des collectivités locales pour un total de 2 400 contrats, l’entreprise desservait 19 % de la population française en eau (12,3 millions de personnes) et dépolluait les eaux usées de 18 % de la population française (9 millions de personnes).
Depuis le 10 octobre 2016, Lyonnaise des eaux SAS a changé de dénomination sociale pour Suez Eau France SAS. Cette modification ne change rien concernant la structuration ou l'organisation de la société.
Concernant Casablanca, le contrat passé de gré à gré avec Lyonnaise des Eaux pour une durée de 30 ans, aurait été porté par le Ministère de l’Intérieur. Malgré les proximités politiques de Gérard Mestrallet, ancien président du groupe français, il semble que l’opération ait été réalisée dans de bonnes conditions pour la partie marocaine.
· Redal[23] :
Filiale de Veolia Maroc, actionnaire unique, Redal assure la gestion déléguée des services de la distribution d’électricité, d’eau potable et d’assainissement liquide dans 23 Communes et Arrondissements de Rabat, Salé, Témara, Skhirat, Bouznika et Charrat, localités qui comptent plus de 2,2 millions d’habitants.
Fin 2019, le nombre total des clients est de 1.274.914, dont 703.872 pour la branche électricité.
Rappel : La gestion déléguée à Rabat a été, initialement en 1999 à des investisseurs espagnols et portugais ; la régie communale RED était devenue Redal. La cession à Veolia avait eu lieu en 2002.
· Amendis[24] :
Filiale de Veolia Maroc, actionnaire unique, Amendis assure, depuis 2002, les services de la distribution d'eau potable et d'électricité, ainsi que de la collecte et du traitement des eaux usées pour 1,8 millions d’habitants de 22 communes de la région de Tanger-Tétouan et compte près de 2.200 collaborateur(e)s.
Fin 2019, le nombre total des clients est de 1 265 325, dont 677.315 pour la branche électricité répartis entre Tanger (385.091) et Tétouan (292.224).
Veolia s’apprête à avaler Suez
Veolia[25], numéro Un mondial des services à l'environnement, a remis dimanche 30 août 2020 à Engie une offre ferme à 2,9 milliards d'euros en vue de lui racheter 29,9% soit la quasi-totalité de sa participation actuelle (32%) dans son concurrent Suez. Puis il projette de lancer, dans un second temps, une OPA (offre publique d'achat) sur le reste des actions de sa "cible".
Veolia, avec ce mariage, réaliserait un vieux rêve en créant un géant pesant quelque 40 milliards d'euros de chiffre d'affaires. Réunis, Veolia et Suez, numéros un et deux mondial de leur secteur, représenteraient moins de 5% de parts de ce marché, morcelé en une myriade d'acteurs à l'international
En 2018, à l’international, le groupe Veolia a servi 95 millions d'habitants en eau potable et 63 millions en assainissement, produit près de 56 millions de mégawattheures et valorisé 49 millions de tonnes de déchets. Veolia Environnement (Paris Euronext : VIE) a réalisé en 2018 un chiffre d'affaires consolidé de 25,91 milliards €. Au Maroc, en plus de Redal et Amendis, le groupe contrôle les sociétés Veolia Services à l’Environnement Maroc (VEOM), Veolia Environnement Industrie Maroc (VEIM) et Compagnie de travaux hydrauliques du Maghreb (CTHM).
3-3. L’Office National de l’Electricité et l’Eau potable (ONEE)
Concernant la Distribution, l’article 3 du dahir portant création de l’ONE stipule que « Le présent dahir ne modifie pas les régimes actuels d'exploitation des services communaux de distribution et, éventuellement, de production d'énergie électrique.
« Toutefois, si à la date d'expiration ou de résiliation anticipée d'une concession ou d'une gérance, il n'est pas créé une régie communale d'exploitation, l'Office national de l'électricité sera obligatoirement chargé de ce service. Les modalités de prise de possession des installations, l'organisation et les conditions de fonctionnement dudit service seront déterminées par décret pris sur proposition des ministres des travaux publics et de l'intérieur, après avis du ministre des finances »
Plusieurs textes sont venus, depuis 1994, remettre en cause le statut initial de l’ONE, en particulier, concernant la production de l’énergie électrique.
Dans le total des ventes Electricité de l’ONEE, sa Branche Electricité Distribution représente 44,95% et les autres distributeurs 41,43%. Il faut rappeler à ce propos que l’ONEE-BE assure le service partout sur le territoire national, y compris dans les zones rurales les plus éloignées ayant bénéficié du PREG, alors que les régies communales comme les gestionnaires délégués sont présents sur les zones urbaines.
Il ressort de ces données publiées par ONEE dans son rapport d’activités de 2019 que les quatre gestionnaires déléguées achètent le double des sept régies communales. Cela signifie que dans l’hypothèse d’achat de Suez par Veolia, ce te dernière multinationale pèsera lourd dans l’équation du « marché » de la distribution de l’électricité dans notre pays.
4. Rapports sur la gestion déléguée de la distribution au Maroc
4.1- La Cour des Comptes
Le rapport de la Cour des Comptes sur l’évaluation de « la gestion déléguée des services publics relevant des collectivités territoriales relatifs à la distribution d’eau et d’électricité, à l’assainissement liquide, au transport urbain et à la propreté » daté d’octobre 2014.
Sept ans après, plusieurs des observations concernant la distribution relevées par les magistrats de la Cour méritent d’être rappelées, en raison de leur caractère structurel pour les « délégataires » que pour les « délégantes », en prévision de l’amélioration du « comportement » des premiers et de la capacité de contrôle des secondes :
· Les contrats de la gestion déléguée sont élaborés sans schémas directeurs d’électricité, d’eau et d’assainissement liquide pour la distribution ;
· Les délégataires facturent certaines prestations en l’absence de base contractuelle ou de soubassement légal et parfois même en l’absence d’une contrepartie matérielle ;
· Les réajustements périodiques des contrats de distribution, devant survenir tous les cinq ans, se transforment dans la pratique en révisions décennales, voire en négociations infructueuses, compromettant l’équilibre financier et économique de la gestion déléguée, ainsi qu’illustré dans le tableau ci-après :
Source : Rapport Cour des Comptes, octobre 2014
· Les services de contrôle se trouvent fréquemment dépourvus de ressources humaines et matérielles à même de leur permettre d’assumer convenablement leur mission ;
· Dans le cadre du contrôle des opérations déléguées au système bancaire, l'Office des Changes a procédé au suivi des transferts au titre de l'assistance technique étrangère effectués par des sociétés délégataires. Les contrôles entrepris ont permis de relever à l’encontre de ces entités de nombreuses infractions à la réglementation des changes ;
· Les sociétés délégataires agissant dans la distribution ont fait l’objet de contrôles fiscaux ayant abouti au paiement de compléments d’impôts pour un montant cumulé de près de 1 milliard de DH, portant notamment sur l’IS, l’IR et la TVA ;
· L’insuffisance des moyens humains de l’autorité délégante en qualité et en effectif constitue un handicap majeur à la gestion déléguée durant toutes ses phases depuis la préparation des contrats jusqu’à leur suivi et leur contrôle ;
· Le cadre institutionnel et contractuel n’a pas prévu de dispositif permettant une transition facile et rapide en cas de départ anticipé de l’actionnaire de référence de la société délégataire, à même d’assurer la continuité de service public dans des conditions normales. Cette situation a engendré de nombreuses difficultés lors de la rupture intervenue du contrat par le délégataire de transport par autobus à Rabat. Ce cas de figure est susceptible de se reproduire dans les services de la distribution à Rabat, Tanger et Tétouan ;
· Les cas pouvant donner lieu à des sanctions ou à des situations de déchéance ou de résiliation sont libellés dans des termes trop généraux dans les contrats, ne permettant pas leur mise en œuvre sur le plan pratique. Ce sont les cas de l’écart d’investissement, de la rémunération des parties, de la faute grave et des conditions des révisions tarifaires.
Il n’a pas été possible de vérifier les actions d’amélioration entreprises après ce rapport. Mais, à croire les informations régulièrement rapportées par les médias, beaucoup d’observations n’auraient pas été d’effet. Ainsi, fin 2018[26], deux spécialistes du secteur constataient « Notons que ces délégataires sont armés d’expertise et de compétences juridiques largement supérieures à celles des collectivités locales. Cet état de fait, place les sociétés délégataires dans une position de force qu’elles mettent à profit en cette période de négociation », puis une constatation en creux « Le Conseil de la ville doit disposer de structure agile, compétente et dotée d’outils de contrôle solides qui permettrait de respecter les dates de renégociation et faciliter la tâche aux politiques « élus » pour comprendre les enjeux du Contrat de Gestion Déléguée et le suivi du Délégataire pour le bien-être du citoyen »
4.2- Le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE)
Le CESE a réalisé un rapport sur la « Gestion déléguée des services publics au service de l’usager » correspondant à la Saisine n° 18/2015, deux années après la Cour des Comptes. Il a fondé son diagnostic sur les cinq aspects suivants :
1. Accès universel et équité ;
2. Qualité de service rendu au citoyen ;
3. Coût du service rendu ;
4. Equité dans l’accès au service et dans la tarification appliquée ;
5. Investissements réalisés et prévisionnels (investissements et exploitation rapportées au nombre de clients desservis).
Après exposé de ses observations, le CESE constate que les limites qui caractérisent ce modèle de gestion constituent une barrière à l’installation de la pratique de la gestion déléguée comme un mode soutenu et durable, capable de répondre aux attentes légitimes des citoyens-usagers en termes de bien-être, de solidarité, d’équité et de justice sociales. Des conditions devenues plus qu’avant indispensables à la cohésion et à la paix sociales.
De ce fait, des préoccupations associées à la pratique de la délégation des services publics au Maroc persistent et suscitent des interrogations à plusieurs égards :
· D’un point de vue stratégique, la gestion déléguée, en tant que mode de gestion, soulève la question du rôle de l’Etat et de l’exercice de ses fonctions régaliennes, notamment en termes de services sociaux mais également des collectivités locales avec des compétences de la même nature. Cette pratique est parfois perçue comme une privatisation et un désengagement de la puissance publique de ses responsabilités et donc une privatisation déguisée.
De ce fait, le risque social est mis en avant, avec une préoccupation relative au maintien de l’accès de tous les citoyens aux services publics de base.
Le fait que l’application de la loi n°54-05 qui réglemente la pratique de la gestion déléguée est encore tributaire de l’adoption de dispositions complémentaires par voie réglementaire tend à entretenir le flou et la confusion par rapport aux finalités du cadre réglementaire et juridique.
· D’un point de vue institutionnel, se pose la question des instances de gouvernance et d’évaluation des contrats de gestion déléguée, permettant une régulation et un contrôle durant toutes les phases du projet, de sa préparation à son lancement et pendant sa mise en œuvre.
· D’un point de vue opérationnel, les difficultés de certains contrats de délégation ne sont pas propices à rassurer le public sur les avantages et bienfaits des partenariats entre public et privé. En effet, la perception des citoyens est mitigée, concernant le concept de la gestion déléguée ainsi que l’évolution du cadre tarifaire.
Par ailleurs, il convient de noter la faible participation du secteur privé national, avec une pratique nationale de la gestion déléguée marquée par une forte présence de groupes privés internationaux en raison du fait que le secteur est fortement capitalistique. En effet, en dehors des régies, l’ouverture d’un nouveau cadre d’investissements potentiels pour les entreprises nationales n’est pas garant de leur positionnement sur ce type de contrats, qui attirent souvent de grands groupes étrangers très compétitifs.
5. La tarification facteur social
La tarification de l’électricité est un facteur déterminant dans la jouissance des citoyen(ne)s du droit d’accès à l’énergie et qui, par certains aspects, contribue à la paix sociale.
Au Maroc, l’énergie électrique figurent parmi les produits et services dont les prix sont réglementés.
Ainsi, la commission interministérielle des prix[27], instituée par le décret d’application de la loi sur la liberté des prix et de la concurrence (art.35 du décret n°2-14-652), est chargée de donner un avis sur les questions relatives à la réglementation des prix, dont ceux de l’électricité, qui lui sont soumises et de proposer toute mesure à cet effet.
Sa réunion de 2014 avait pour objet de statuer sur les nouveaux tarifs de l’électricité, d’eau potable et d’assainissement conformément aux dispositions du contrat programme entre l’Etat et l’Office National de l’Electricité et de l’eau potable pour la période 2014 – 2017 signé le 26 mai 2014 :
Principes de la nouvelle tarification :
- Préservation du tarif des tranches sociales (représentent 50% à 60% des ménages, selon le service concerné électricité ou eau et selon les distributeurs)
- Maintien de la tarification progressive pour les deux premières tranches comme suit : d'une Part, une consommation d’électricité ne dépassant pas 150 kWh / mois et, d'autre part, une consommation d’eau potable ne dépassant pas 12 m³ / mois
- Instauration d’une tarification sélective (facturation de toute la consommation au tarif de la tranche) : d'une part, pour une consommation d’électricité dépassant 150 kWh / mois et, d'autre part, pour une consommation d’eau potable dépassant 12 m³ / mois
- Mise en place de mesures spécifiques pour les habitations reliées à un compteur commun : Reconsidération de l’amplitude des tranches en fonction du nombre de ménages.
Les prix ont, ensuite, fait l’objet de l’Arrêté du Ministre délégué auprès du Chef du Gouvernement chargé des affaires générales et de la Gouvernance n° 2451-14 du 21.07.2014 fixant les tarifs de vente de l’énergie électrique et qui se réfère à quatre autres textes règlementaires.
Il s’en est suivi un mouvement social de protestations dans plusieurs localités, en été 2014, particulièrement virulent vis-à-vis des gestionnaires délégués, sans épargner les opérateurs publics.
Extraits du rapport du CESE Saisine n° 18/2015 :
La couverture médiatique de quelques évènements d’actualité n’ont pas abouti à créer un climat de confiance autour de la pratique de la gestion déléguée au Maroc que ce soit entre les partenaires institutionnels et ceux du secteur privé, supposés être partenaires sur le long terme, ou encore vis-à-vis des citoyens-usagers. En effet, il convient de rappeler que le modèle de la gestion déléguée au Maroc est aujourd’hui au cœur d’une actualité polémique, marquée par des revendications citoyennes d’abord à Casablanca, puis à Marrakech et plus récemment à Tanger. A cela s’ajoute la hausse des prix à l’échelle nationale de l’eau et de l’électricité décidée par le Gouvernement durant l’été 2014. Ce réajustement tarifaire s’est accompagné du passage d’une tarification progressive (par tranches selon un barème), à une tarification sélective (application sur la totalité de la consommation mensuelle du client du tarif de la tranche concernée), conduisant à une hausse des montants des factures difficilement supportable par les ménages vulnérables, et particulièrement ceux partageant un même compteur collectif…
Les contrats de gestion déléguée prévoient la flexibilité tarifaire sensée contribuer à l’augmentation des capacités d’autofinancement des délégataires dégageant plus de marges pour le financement des investissements de renouvellement et de maintenance ainsi que pour la couverture de l’investissement d’extension par les sommes collectées à travers les fonds de travaux…
Or, le comité de suivi institué pour assurer le suivi du contrat de gestion déléguée et de la relation entre le délégataire et le délégant découlant de l’exécution de ce contrat est fragilisé. En effet, certaines de ses prérogatives n’ont pas été exercées pleinement, notamment en matière d’examen des projets de marchés, de contrats, de conventions à passer directement ou indirectement avec le groupe contrôlant la société délégataire. De plus, les décisions prises s’appuient généralement sur les données produites par les délégataires sans s’assurer forcément de leur fiabilité, qu’il s’agisse des investissements, des budgets ou encore des révisions et ajustements tarifaires…
Recommandation : Préserver les
mécanismes de maintien de l’équilibre financier du contrat de gestion déléguée,
en tenant compte des impératifs de service public et de la juste rémunération
du délégataire.
En effet, les parties prenantes au contrat gagneraient à préciser les modalités
de préservation de cet équilibre, en définissant au moment même de
l’élaboration du contrat les fondements de cet équilibre, mais aussi en mettant
en place les jalons permettant de réviser et/ ou de renégocier ces modalités, sur la base d’une grille
préétablie. Par ailleurs, le délégant doit s’assurer dans le cadre du
contrôle du contrat, que le délégataire réalise des marges raisonnables. En
effet, dans tout contrat de gestion déléguée, il importe de veiller à ce que
les tarifs restent accessibles pour tous les citoyens, et ce à travers la
maitrise des coûts d’investissement et d’exploitation ainsi que l’encadrement
des marges générées par la gestion déléguée.
6. Complément en atelier 2
Ci-après trois des diapositives présentées, le 23.10.2020, en atelier :
[1] « Commission spéciale sur le modèle de développement » constituée en 11.2019. Rapport attendu pour 12.2020
[2] « Enjeux géopolitiques autour de la distribution d’électricité en France » G. Bouvier – Hérodote N°110 – 2003/3
[3] « L’électrification rurale au Maroc, bilan et perspectives (1924-1977) » Mémoire Eco. Casa - O. El Kindi - 1979
[4] « L'électrification du Maroc à l'époque du protectorat » Paul Samir – in Persée / Outre-mer - 2002
[5] Cité par Albert AYACH dans " Le Maroc " – Ed. Sociales 1955
[7] L’impact de la Guerre du Rif (1921-1927) n’est pas développé sur le Site Electras Maroquies
[8] https://mjp.univ-perp.fr/constit/ma1956.htm - Déclaration commune franco-marocaine. Le protocole annexé à la déclaration précise les pouvoirs transférés.
[9] « Secteur public et développement économique du Maroc » - Hirouf et Ben Salem – DES Eco. Casablanca - 1978
[10] « L’électrification rurale au Maroc, bilan et perspectives (1924-1977) » Op. cité
[11] « Gouvernance urbaine et accès à l'eau potable au Maroc » C. de Miras, J. Le Tellier, A. Slaoui – L’Harmatan - 2005
[12] Voir contribution Atelier 01 Energies : « L’Etat, le capital privé et le consommateur » O. El Kindi – 04.09.2020
[13] « L’impératif social au Maroc : de l’ajustement à la régulation » - Noureddine Aoufi - Critique économique n° 3/ 2000
[14] https://www.partagedeseaux.info/La-privatisation-de-l-eau-au-Maroc-premiers-constats-a-partir-de-l-experience#nh2
[15] Avis CESE « Gestion déléguée des services publics au service de l’usager » saisine n° 18/2015
[18] Avis CESE « Gestion déléguée des services publics au service de l’usager » saisine n° 18/2015 Op. cité
[20] « Economie du secteur public » J.E. Stiglitz (Collectif) – Ed. Nouveaux Horizons - 2015
[21] « Etat et service public au Maroc » M. Rousset – Editions CNRS Tome XXVI – 1987 – Texte écrit après 08.04.1988 !!
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